改革开放三十多年来，我国城镇化建设取得了显著成效，初步形成了较为完整的城镇体系，城市功能、质量均有不同程度的提升，城镇化率由1978年的17.92%上升至2012年的52.57%，年均增长约一个百分点。为推动城镇化由偏重数量规模扩张向注重质量内涵提升转变，近期，中央政府战略性地提出“走中国特色新型城镇化道路”。新型城镇化有别于传统城镇化，核心是“人的城镇化”，需要有序推进农业转移人口市民化，让进城农民安居乐业。这将为我国经济社会发展带来新的红利，成为推动经济增长的新引擎。
新型城镇化建设是一项系统工程，需有制度体系进行配套。但当前制度改革尚未到位，主要表现为：户籍制度改革滞后，农民“进城务工、回乡置业”的“半城镇化”问题突出；土地制度改革迟缓，农民的土地权益难以顺利转化为财产性收入，使农民对高成本的城市生活有后顾之忧；大、中、小城市与县级城市资源分配不均衡，造成大城市资源聚集与人口不断膨胀，中小城市与县级城市资源短缺、发展动力不足、人口吸纳能力弱；社会福利制度在城乡之间、社会群体之间的分割，影响农民进城的积极性。凡此种种，影响着新型城镇化的推进。为此，我建议从以下方面完善制度建设，加快推进新型城镇化：
1、加快推进户籍制度改革，促进农民工“市民化”进程。城乡二元的户籍制度是制约农民进城的主要障碍之一，建议进一步落实《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，为鼓励小城市与县级城市吸纳农业转移人口，可适度减免劳动密集型企业的中央税收部分、加大中央专项财政转移力度等，减轻地方政府财政支出压力、调动积极性。
2、深化土地制度改革，切实保障农民的土地权益。土地征收制度下隐含的利益空间和地方政府对土地财政的依赖，导致农民的权益得不到有效保障，建议加快农村集体土地流转制度建设，统一城乡土地市场，通过市场机制增加农民财产性收入，提供农民进城创业的启动资本，同时，也可避免增量土地成本过低导致摊大饼式的城市扩张，提高土地利用效率。
3、加快社会福利制度改革，调动农民进城的积极性。社会福利制度在城乡之间、社会群体之间的二元结构，造成农民进城的顾虑较多、积极性不足，建议加快消除养老、医疗、教育等基本社会福利的二元结构，实现全国均等化；在其他社会福利方面，考虑到城市承接农民进城而新增的财政支出压力，可将部分社会福利与转移人口在当地的居住年限、社会贡献相挂钩，具体标准因城而异。
4、优化城市等级管理制度，扶持中小城市与县级城市发展。受城市等级管理制度的影响，造成行政等级高的城市截留低等级城市的资源，导致大中小城市、县级城市之间发展不均衡，建议优化城市等级管理制度，确保各级政府的财权与事权相匹配，加大财政政策的支持力度以扶持中小城市与县级城市发展，同时，县级城市作为承接农村人口转移的重要节点，应积极扩权强县、做大县城，形成大中小城市、县级城市协调、均衡发展。
5、深化投融资体制改革，缓解城镇居民增加与城市基础设施不足的矛盾。为缓解政府财政压力，加快城市基础设施建设，承接农村转移人口，建议深化城市建设投融资体制改革，一方面进一步落实《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，并出台可执行的细化政策，放开对民间资本的限制，吸引民营企业参与城市基础设施建设；另一方面在控制金融风险的同时，加快金融创新，拓宽融资渠道，如基础设施资产证券化与产业基金等。
建议人：胡葆森
2013年3月